積分生存空間：做好與居住證有利條件的銜接

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　　根據(jù)國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見（以下簡稱“意見”）和“關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模標準的通知”，一類、特大城市和特大城市居民人口超過300萬的三種城市將實行積分落戶制度。在戶籍制度改革中，積分落戶數(shù)量少，但受到社會的高度關(guān)注，因為這些城市對戶籍的需求一直是“高熱”，而“小話題”中包含著一條大的“條款”。特別是在嚴格控制人口規(guī)模的要求下，大城市吸收什么樣的人口，實際上是一項人口控制政策。我們要抓住系統(tǒng)的關(guān)鍵點，做好系統(tǒng)設(shè)計工作，確保這一新政順利落到實處，穩(wěn)步推進。 沉降規(guī)模的合理確定 積分落戶是建立在對現(xiàn)行定居政策進行體制改進的基礎(chǔ)上，必須在正確處理與現(xiàn)行定居政策關(guān)系的基礎(chǔ)上組織和實施的，必須在嚴格控制人口規(guī)模的要求下穩(wěn)步推進。必須在現(xiàn)行定居政策與嚴格控制人口規(guī)模之間的“差距”中尋求生存空間，合理確定居住規(guī)模。 隨著我國生育率水平的逐步下降，戶口遷移已成為影響城市戶籍人口增長的重要因素，城市規(guī)模越大，城市越明顯。例如，在過去五年中，北京的戶籍凈增長為865000，年平均增長率為173000。自然增長率和機械增長率在1：2的同時增加。多年來，盡管有嚴格的戶口遷移政策，但直接控制人口流動的功能逐漸減弱--控制“戶口”而不是“人口”。即便如此，對于這些城市來說，目前的定居政策既不自由化，也不容易收緊。究其原因，雖然嚴格控制戶口移民對人口增長的影響不是很明顯，但如果放寬戶口移民條件來刺激人口增長，則有先例;另一方面，現(xiàn)行的定居政策是我國戶籍制度內(nèi)涵不斷演變、存量、自給、調(diào)整和收緊的復(fù)雜性和難度的產(chǎn)物。北京應(yīng)該成為當前定居點政策的“大贏家”。目前，北京市有中央、軍事、市級三大系統(tǒng)40多個部門和26個單位對戶口進行審批。其政策文件可追溯到1970年代的40多份，涉及10多個群體。戶籍人口的機械增長是北京城市功能不斷擴張所形成的“剛性需求”。其沉降通道也是多年積淀和固化的結(jié)果，政策調(diào)整的空間也不小，難度也不小。目前，為了緩解人口持續(xù)增長的壓力，大、特大城市除了堅持現(xiàn)行相對嚴格的戶口移民政策外，沒有很好的控制方式。這種“無助感”給積分落戶留下了有限的空間和回旋余地。 為了解決積分落戶的“居住空間”問題，可以根據(jù)戶籍人口的實際增長情況對所有地方進行不同的處理。壓力較小的城市除了現(xiàn)行政策中的總沉降量外，還可以進行“加法”，而壓力較大的城市可以在現(xiàn)行政策的總沉降量范圍內(nèi)作出適當?shù)?ldquo;減法”。通過“釋放”或“擠出”的方式，積極調(diào)整增量，安全解決存量問題，是解決大城市和特大城市安定問題的一種實用方法。此外，在決定居住面積時，不單止要考慮總?cè)藬?shù)，還要考慮家庭的大小。 公平預(yù)置目標人口 目標種群的預(yù)設(shè)與積分落戶的建立有關(guān)。完善現(xiàn)行的結(jié)算政策，不僅是建立和完善積分落戶制度的基礎(chǔ)，也是解決這一問題的方向。在積分落戶系統(tǒng)的設(shè)計中，既要考慮現(xiàn)行定居政策的制度“影響”，又要避免成為某一政策體系的“復(fù)制品”。關(guān)鍵是找到“著陸場”并選擇目標人群。 在積分落戶需要關(guān)注的“四類人”中，其難以安定的原因是不同的。大學(xué)畢業(yè)生和留學(xué)人員具有良好的教育背景，這一直是世界各國引進人才的重點。目前在大城市和大城市的定居政策也對他們開放。控制“人口”而不控制“人才”，建立專門的定居渠道，難以解決的原因不是現(xiàn)行的定居政策有限，而是現(xiàn)有定居點的數(shù)量有限。技術(shù)工人和具有專業(yè)技能的高職畢業(yè)生是現(xiàn)行安置政策的“盲點”，其困難的原因受到現(xiàn)行安置政策的限制。要完善現(xiàn)行的定居政策，積分落戶首先要考慮到不能兼顧現(xiàn)有定居政策和城市長期就業(yè)的人的定居需求，通過勞動力的積累、競爭的增強和實力的增強，為他們在城市定居打開一扇大門。禁忌，積分落戶成為“才能安定下來”。否則，積分落戶將失去其存在的意義和價值，也會受到社會的質(zhì)疑和輿論的“批判”。原因也很簡單，吸收人才安頓下來只需要增加現(xiàn)有的人才引進配額就可以解決，而不需要“努力工作”來幫助安定下來。因此，在選擇綜合指標時，應(yīng)處理好“關(guān)鍵”與“盲點”之間的平衡與公平，走出教育背景，不設(shè)置技能指標，統(tǒng)一堅持能力導(dǎo)向，促進社會公平的認識與把握。這可以有效地防止積分落戶在更改“舊系統(tǒng)”時使用“舊路”或添加“新?lián)鷳n”。 客觀上，學(xué)歷和技能屬于兩個部門，學(xué)歷鑒定簡單容易，專業(yè)技能復(fù)雜、標準不同，識別難度大，處理不當也容易導(dǎo)致認證行業(yè)的復(fù)蘇，這不僅增加了城市管理的負擔，而且增加了個人的經(jīng)濟負擔。沒有這一點，并不意味著它不重要，而是改變了一種將其融入就業(yè)的方式，讓它由市場來選擇和識別。特別是隨著我國現(xiàn)代職業(yè)教育改革步伐的加快，職業(yè)技術(shù)工人和高職畢業(yè)生在城市流動就業(yè)人口中的比重將進一步提高?？紤]到這部分人口的定居需求，確保積分落戶系統(tǒng)設(shè)計在目標定位上不發(fā)生偏差，其意義不僅具有現(xiàn)實意義，而且具有長期意義。 重視過程管理 整體參與人數(shù)多，沉降總量有限，供需矛盾十分突出。緩解這一矛盾的唯一途徑是加強“需求方管理”。通過建立分步沉降渠道，調(diào)整沉降規(guī)模和節(jié)奏，進一步加強積分落戶的全過程管理，合理地指導(dǎo)沉降的期望和選擇。 安置通道的建立應(yīng)以社會保障為基礎(chǔ)。在“意見”、“合法穩(wěn)定就業(yè)”和“合法穩(wěn)定居?。òㄗ赓U）”的明確綜合指標中，“參與城市社會保險和持續(xù)生存年限”是衡量發(fā)展能力的重要指標，而參與社會保險是衡量整體人員是否愿意在城市定居或是否有能力獨立于城市生存的重要指標，其年限更具有代表性和綜合性。吸收長期繳納社會保險的人，可以有效降低人口城市化的社會成本?？梢哉f，在城市安頓下來的通道是社會保障。此外，我們還必須看到，在當前城市居民流動人口眾多的管理信息系統(tǒng)中，只有社會保障信息更加完整和準確，積分落戶管理也必須依靠社會保障信息。其使用方式是以繳納社會保險年限為主線，打開積分參與者的梯度，并根據(jù)人員規(guī)模的梯度，相應(yīng)地細化或調(diào)整相關(guān)限制或得分權(quán)重的“住所”和“就業(yè)”，從而預(yù)先控制等待規(guī)模和安置人數(shù)。 應(yīng)合理設(shè)置規(guī)模節(jié)奏的調(diào)控機制。積分落戶要求參與者爬過山脊，但山脊的坡度和高度都應(yīng)該是合理的。首先，必須在一開始就穩(wěn)定求積分的方法。“法律穩(wěn)定性”的定義決定了整體參與者的規(guī)模，其規(guī)模應(yīng)易于操作。穩(wěn)定地看時間，合法沉重的憑證。在正常情況下，連續(xù)支付一年或一年以上社會保障的就業(yè)可視為合法和穩(wěn)定;連續(xù)居住一年或一年以上的住所可視為穩(wěn)定，能夠提供可核查的政府文件可視為合法。第二，申請的門檻應(yīng)該很高。申請的門檻決定了等待群體的人數(shù)，這應(yīng)當與總金額相適應(yīng)，并可根據(jù)社會保障所需支付年數(shù)的best低限度來計算和劃定。根據(jù)“意見”明確的要求，大城市不應(yīng)超過5年的上限，特大城市不應(yīng)少于6年的社會保障限額。第三，篩選條件應(yīng)是適當和必要的。沒有犯罪行為，沒有違反計劃生育政策和“繁榮和力量”的行為。這三個條件是適當和必要的，如果它們不參與各點，而是影響到解決辦法的話。第四，家庭定居可以一步一步地進行。至于家庭服務(wù)人員，意見清楚指出，有一人指點全家人安頓下來。為了充分利用有限的戶籍資源，同時又不對現(xiàn)行的投資政策產(chǎn)生“影響”，家庭隨行人員可以一人一分、兩人入戶（分對象+未成年子女）、配偶和父母采取現(xiàn)行政策定居。從調(diào)節(jié)和控制效果來看，積分一開始應(yīng)該是“穩(wěn)定的”，沉降伴隨物應(yīng)該是適當?shù)模瑑烧咧g的斜率應(yīng)該是適當?shù)摹?做好與居住證有利條件的銜接和對接工作。 積分落戶從改進現(xiàn)行定居政策開始，歸因于居留證制度的“管理”。城市流動人口居留證制度的實施是我國人口管理制度的一項創(chuàng)新。該制度的目的是建立和完善與生活年限和其他條件相聯(lián)系的基本公共服務(wù)提供機制，統(tǒng)一管理和全面促進流動人口在居住地的就業(yè)和居住、享受基本公共服務(wù)和設(shè)施、申請permanent居留登記等。積分落戶的“供給”小，效果大，公共服務(wù)的“需求”繁榮，壓力大。在系統(tǒng)設(shè)計中應(yīng)充分考慮兩者之間的相關(guān)問題，并妥善處理好兩者之間的關(guān)系。 在體制層面，居留證制度為移民居民的公民化確定了兩條途徑。一是以連續(xù)居住年限和社會保險參保年限為指標，以“戶籍”數(shù)量有限為手段，以連續(xù)居住年限和社會保險參保年限為指標，以連續(xù)居住年限和社會保險年限為條件，采用梯度法，使不能定居的人逐步享有城市基本公共服務(wù)的權(quán)利“平等”。二者在有序推進流動人口城市化進程中肩負著共同的責任。從相關(guān)性的角度看，“戶籍”是“平等”的best高層，“同質(zhì)化”是“戶籍”的基礎(chǔ);“戶籍”需要為“均等”提供信息支持，“同質(zhì)化”應(yīng)以“戶籍”的準確信息為基礎(chǔ)，按照梯度賦權(quán)，實現(xiàn)逐步均等，既能有效緩解基本公共服務(wù)的壓力，又有利于“戶籍”的冷卻和減壓。從對接的角度看，與提供服務(wù)有關(guān)的權(quán)利“兩限”（連續(xù)居住年限和參與社會保險年）條件的確立，以及與等待名單有關(guān)的“兩限”指數(shù)的整定，都涉及到對增量的調(diào)控。因此，在系統(tǒng)設(shè)計中，要做好對接工作，確保權(quán)利“兩限”條件的設(shè)置，“知”、“兩限”指標設(shè)計“目的”的整體設(shè)置，兩者在“數(shù)量”上基本保持動態(tài)平衡，“數(shù)量”的規(guī)模應(yīng)受到社會服務(wù)供給和城市承載能力的限制。可以說，這一條件為權(quán)利和利益鋪平了道路，整體為解決問題開辟了道路。只有條件與整體相結(jié)合，居住證制度才能充分發(fā)揮為存量人口服務(wù)、吸收沉淀人口、控制增量人口等綜合服務(wù)管理作用。 特大城市戶口是一種目前和未來都十分稀缺的社會公共資源。調(diào)整戶口移民政策，建立積分落戶體系，從數(shù)百萬流動人口中選擇一小部分定居城市并不容易。應(yīng)該承認，積分不是簡單的某些條件的積累，它背后是勞動的積累，能力的沉淀，與居民的心靈相連，考驗的是公眾的意志。只要堅持公開、透明、公平、公正的原則，堵塞制度中尋租腐敗的空間，防止公共政策的“專業(yè)化”和“區(qū)域化”，體現(xiàn)合理的改革路徑和科學(xué)的改革精神，是推進戶籍制度改革的一項好措施。

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