城鎮(zhèn)化實施者李鐵：戶籍制度改革應(yīng)當破解利益矛盾

新中國成立70年來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%提高至2018年末的59.58%，人民生活水平有了翻天覆地的變化，這一切都與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動與實施分不開。   作為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家，自1992年從事城鎮(zhèn)化研究工作以來，李鐵的工作單位從國家體改委到現(xiàn)在的國家發(fā)改委，參與了多個關(guān)于城鎮(zhèn)化政策的起草和出臺，并見證了這些年我國城鎮(zhèn)化進程的加速發(fā)展。   在李鐵看來，新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化水平有了較大幅度的提高，但在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量方面還有大量工作要做，尤其是人口流入地區(qū)，加快推進戶籍管理制度改革，還要破解許多利益上的矛盾。     李鐵認為，只有從以人為本的角度來推進城鎮(zhèn)化，才能提高資源配置效率，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需紅利的作用。   城鎮(zhèn)化曾是禁區(qū)   近20年來，在中國經(jīng)濟發(fā)展史上，“城鎮(zhèn)化”是個高頻詞，但在上世紀90年代，卻是一個禁區(qū)。   李鐵表示，長期以來，無論是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，還是對城鎮(zhèn)化問題的認識，都是嚴格限制的禁區(qū)。原因在于，自上世紀50年代末以來，我國曾擔心發(fā)展小城鎮(zhèn)會導(dǎo)致濫占耕地，繼而導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品供給不足，無法滿足更多的城市人口需求，也無法確保國家低成本的工業(yè)化積累過程。此外，還擔心大量農(nóng)民進城尋求就業(yè)機會，造成城市供給短缺，帶來社會的不穩(wěn)定。   雖然存在很多觀念和政策上的阻礙，但是李鐵當時所在的國家體改委，仍然將城鎮(zhèn)化研究的課題堅持做了下去。在接受媒體采訪時，李鐵曾回憶：“時任國家體改委副主任的馬凱，認為小城鎮(zhèn)發(fā)展和改革事關(guān)未來的城鎮(zhèn)化大戰(zhàn)略，這個事情可以重點做。這決定了我后半生的命運?！?   農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)多年豐收，以及農(nóng)業(yè)工業(yè)化進程發(fā)展緩慢、工業(yè)制成品出現(xiàn)嚴重過剩等問題，特別是后來出現(xiàn)的亞洲金融危機直接影響到我國的外貿(mào)進出口，這些都促使中央層面開始轉(zhuǎn)變對小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化問題的觀念。   李鐵說，當時的農(nóng)村政策研究部門對推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展best為積極，他們認為，解決農(nóng)村人多地少等諸多三農(nóng)問題的根源，在于“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”?！斑@也是當時馬凱堅持要求我們把小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化課題研究下去的best主要原因?！崩铊F說。   此外，在地方實踐中，小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展取得一定成績，這也改變了當時國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層的認識。李鐵說，1998年長江水災(zāi)后，移民建鎮(zhèn)政策的實施，讓農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)，以及進小城鎮(zhèn)定居，解決了長期困擾決策層面的水庫和救災(zāi)移民問題。   李鐵表示，決策層認識的轉(zhuǎn)變，促使從小城鎮(zhèn)開始突破了城鎮(zhèn)化研究的歷史禁區(qū)。   小城鎮(zhèn)成為突破口   城鎮(zhèn)化以小城鎮(zhèn)作為突破口，在李鐵看來，重要原因是與中國的改革進程和實踐有直接的關(guān)系。“如果當時提出進入大城市，肯定會擔心引發(fā)社會矛盾。但是小城鎮(zhèn)與農(nóng)村有著天然的聯(lián)系，行政等級和層次又較低，基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)條件較差，容易在這里實現(xiàn)農(nóng)民完成城鎮(zhèn)化的過渡；同時，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的阻礙也較小，政策上容易突破?！?   思想層面的轉(zhuǎn)變，使得小城鎮(zhèn)的相關(guān)政策和戰(zhàn)略相繼出臺。1998年，十五屆三中全會提出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略?！?   2000年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》發(fā)布，這是促進我國小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！兑庖姟分赋觯虻刂埔?、突出重點、以點帶面、積極穩(wěn)妥地推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。   根據(jù)《意見》精神，2001年，公安部發(fā)布《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，明確提出通過改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度，引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，加快我國城鎮(zhèn)化進程。   李鐵稱，光是2001年一年，我國就轉(zhuǎn)移了1000多萬農(nóng)村人口進入各類小城鎮(zhèn)和縣城。   城鎮(zhèn)化進程走上歷史舞臺   上世紀，城鎮(zhèn)化在我國曾是禁區(qū)；之后，小城鎮(zhèn)成為突破口；隨著小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的有序推進、效果顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略也提上了日程。2002年，黨的十六大對全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、加快城鎮(zhèn)化進程作出了重大部署。   李鐵表示，這使得中國的城鎮(zhèn)化進程終于在理論研究和現(xiàn)實推動兩個層面都走上了歷史舞臺。此外，2003年發(fā)布的國務(wù)院辦公廳1號文件，也從根本上改變了長期以來對農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)的各項歧視政策問題。   也是在2003年，原國務(wù)院體改辦被撤銷，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心被并入國家發(fā)改委。   在李鐵看來，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)就是農(nóng)民進城從事非農(nóng)就業(yè)。但在上世紀90年代，很多媒體提到農(nóng)民工問題時都是一副“狼來了”的態(tài)度，只因為農(nóng)民工的形象不符合城市形象。   李鐵回憶，當時，在時任國務(wù)院副秘書長馬凱和時任中財辦副主任段應(yīng)碧的安排下，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心承擔起草了《關(guān)于做好農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。   之后，歷時一年多，協(xié)調(diào)有關(guān)部門清理各項收費政策，取消遣返制度，探索拖欠農(nóng)民工工資問題的解決辦法，并提出加強對農(nóng)民工的各項就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)，以及農(nóng)民工子女教育可以與城鎮(zhèn)居民同等條件安排等。   “但是，如何從根本上解決農(nóng)民進城落戶問題，都沒有進一步得到解決。”李鐵說。他表示，在這個階段，全國各地提出的城鎮(zhèn)化基本都是大搞城市建設(shè)，“城鎮(zhèn)化成了物質(zhì)的城鎮(zhèn)化，政府低價從農(nóng)民手里獲取土地，把大量的土地出讓收益轉(zhuǎn)化為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共福利，而人的城鎮(zhèn)化問題則被長期忽視。”   新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺   在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之下，我國的城鎮(zhèn)化率大大提高，城市城鎮(zhèn)加速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，1978年至2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個。   但是，我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程中，不可避免存在著一些突出問題。李鐵表示，其中一個突出問題是用地過于粗放，導(dǎo)致嚴重的資源浪費；其他還有諸如城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)人口與戶籍人口存在2億多的差距。“只有從以人為本的角度來推進城鎮(zhèn)化，才能提高資源配置效率，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需紅利的作用。”   從2010年開始，國家發(fā)改委啟動新一輪城鎮(zhèn)化政策研究。“當時，我們配合國家發(fā)改委規(guī)劃司共同起草了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要?！崩铊F回憶。   2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，明確了未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。   從2014年國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺以來，推進城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策也陸續(xù)出臺。李鐵表示，其中，推進力度較大的政策包括放寬300萬至500萬人口特大城市的戶籍管理；落實1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快落戶；進行土地制度改革，加快集體建設(shè)用地的入市進程。此外，浙江省在今年8月30日率先推進了特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市改革，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集較多的城鎮(zhèn)具有重要的政策示范作用。   不過，李鐵也指出，雖然我國城鎮(zhèn)化水平有了較大幅度的提高，但是常住人口和戶籍人口的差距還有2億多?？s小常住人口和戶籍人口的差距，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過程，還有大量工作要做?！疤貏e是在人口流入地區(qū)，要加快推進戶籍管理制度改革，還要破解許多利益上的矛盾?！?   “大城市病”催生城市群概念   伴隨城鎮(zhèn)化進程，大中小城市和小城鎮(zhèn)都在快速發(fā)展，城市數(shù)量迅速增加，城市人口規(guī)模也明顯擴大。但由于虹吸效應(yīng)，核心城市、中心城市、大城市具有地位、政策、資源優(yōu)勢，通常會將周邊城市、中小城市和小城鎮(zhèn)的資源要素吸引過來。這不僅導(dǎo)致了城市之間發(fā)展的不均衡問題，大城市病問題也日漸突出，在此背景下，城市群的概念應(yīng)運而生。   事實上，2014年出臺的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也提出，加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。   2018年11月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間的融合互動發(fā)展。   李鐵表示，城市群概念的提出，重點是中心城市和大中小城市以及小城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，關(guān)鍵在于通過什么方式促進城市群的發(fā)展?！笆前凑帐袌鲆?guī)律形成城市群之間要素的合理流動，還是按照行政等級通過行政權(quán)力來調(diào)動資源？這是需要認真研究和探索的問題?！?   李鐵認為，要針對我國國情，解決城市群內(nèi)部中心城市與其他城鎮(zhèn)的功能疏解和資源合理配置問題，在此過程中，要尊重城市的發(fā)展規(guī)律和市場規(guī)律，創(chuàng)造有利條件，尤其要改善交通條件，引導(dǎo)市場要素在城市群內(nèi)的自由流通。   同題問答   上海戶口網(wǎng)：你對北京這座城市best初的印象和現(xiàn)在的印象，有什么不同？   李鐵：我出生在北京，但沒有長在北京，研究生畢業(yè)后分配到北京工作，到現(xiàn)在，已經(jīng)在這里生活了30年。應(yīng)該說，北京發(fā)生了翻天覆地的變化。   上海戶口網(wǎng)：出生、成長于這座城市，令你的人生發(fā)生了什么樣的變化？   李鐵：因為在北京工作，我獲得了人生中best有意義和價值的一段經(jīng)歷——從九號院農(nóng)村政策研究室、到國家體改委、到現(xiàn)在的國家發(fā)改委。個人的人生經(jīng)歷與中國農(nóng)村改革和城鎮(zhèn)化改革結(jié)合在了一起，這是我在北京best豐富、best值得驕傲的歷程。